OS CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS DIANTE DO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: CONCRETIZAÇÃO DO FEDERALISMO COOPERATIVO
THE
CONSORTIUM INTER BEFORE THE SUSTAINABLE DEVELOPMENT: IMPLEMENTATION OF CO
FEDERALISM
ALINE OLIVEIRA MENDES DE MEDEIROS[1]
Resumo: A presente pesquisa pretende analisar os consórcios
públicos como forma de promover o respeito pelo meio ambiente, enfatizando o
programa Protetor Ambiental desenvolvido pelo 2° Batalhão de Polícia Militar Ambiental
de Chapecó/SC com o auxílio de outros órgãos públicos e privados, como por
exemplo, o ente municipal, visando a levar educação ambiental aos munícipes,
pretendentes a resolver os conflitos relacionados com a área ambiental e resgatar valores sociais. No intuito
de verificar uma resposta a esta temática, formulou-se o seguinte problema de
pesquisa: é possível a junção entre o poder municipal e o estatal,
consubstanciado no programa Protetor Ambiental, promover o respeito ambiental
através da educação ambiental? Visando responder ao problema proposto, o
trabalho tem por objetivo geral discutir a possibilidade de, através da
educação, implantar e resgatar valores sociais promovendo a conscientização
acerca da essencialidade do meio ambiente e desenvolvendo a sustentabilidade no
solo pátrio, promovendo a alteridade e efetividade das leis ambientais. E, por
objetivos específicos: a) estudar os consórcios públicos e os convênios
públicos, materializado no programa Protetor Ambiental, como meio para concretizar
a educação ambiental; b) analisar a contribuição da educação ambiental para a
preservação e a restauração do meio ambiente; c) pesquisar a efetividade do programa
no solo regional. Existem diversos métodos educacionais em matéria ambiental,
porém, o Programa Protetor Ambiental se destaca por ter se originado através da
Polícia Militar Ambiental de Santa Catarina e por ser implantado por agentes
fardados, possibilitando uma aproximação entre a sociedade e a instituição
militar, além de autorizar a participação de entes públicos e privados que
queiram contribuir para a efetividade do programa.
Palavras-chave: Direito ambiental; Consórcios Públicos; Gestão
municipal; Federalismo cooperativo.
Abstract: This research aims to analyze public consortia in order to promote
respect for the environment, emphasizing the Environmental Shield program
developed by the 2nd Battalion of Military Police Environmental Chapecó / SC
with the assistance of other public and private agencies, such as the municipal
entity, aiming to bring environmental education to residents, applicants to
resolve conflicts related to environmental and social values rescue. In order
to verify a response to this issue, we formulated the following research
problem: the merge is possible between the municipal government and the state,
embodied in the Environmental Shield program, to promote respect for the
environment through environmental education? Aiming to respond to the proposed
problem, the work has the objective to discuss the possibility, through
education, deploy and recover social values promoting awareness of the
essentiality of the environment and developing sustainability in the homeland,
promoting otherness and effectiveness of laws environmental. And for specific
objectives: a) to study public consortia and public agreements, materialized in
Environmental Shield program, as a means to achieve environmental education; b)
analyze the environmental education contribution to the preservation and
restoration of the environment; c) investigate the effectiveness of the program
in regional soil. There are various educational methods on the environment,
however, the Environmental Shield Program stands out for having originated
through the Environmental Police of Santa Catarina and be deployed by uniformed
agents, enabling a connection between society and the military establishment,
and authorize the participation of public and private entities that want to
contribute to the effectiveness of the program.
Keywords: environmental law; Public Consortia; Municipal management; Cooperative
federalism.
1.
DEFINIÇÕES
INTRODUTÓRIAS
O
presente artigo tratará acerca dos consórcios intermunicipais diante do desenvolvimento
sustentável, de maneira a concretizar o federalismo cooperativo.
Ocorre
que o federalismo da Carta Política de 1988 é tripartite, ou seja, consagrado
através da separação de poderes, onde cada ente exerce sua função de forma
harmônica e autônoma. O federalismo é desenvolvido de maneira indissolúvel
entre os Estados, Distrito Federal e Municípios.
Por
decorrência, será expresso acerca da utilização dos consórcios públicos como
instrumento do federalismo cooperativo, atuando em efetivação das políticas
públicas atinentes a esfera ambiental.
Em
consequência, será destacado sobre a gestão pública associada para a promoção
da sustentabilidade ambiental, momento em que a esfera ambiental será abordada no
viés da necessidade de descortinar a sociedade sobre sua fundamentalidade e
essencialidade, não apenas para a sadia qualidade de vida, como esculpe o art.
225 da Carta Magna, mas como garantia de uma vida digna, porquanto, sem o
desfrute dos recursos naturais, impossível seria esta possibilidade.
Nada
obstante, será abordado sobre a necessidade de abandonar a visão
antropocêntrica do homem sobre o meio ambiente, rumo a uma nova forma de ver,
pensar e agir, baseada no ecocentrismo, pondo o ambientalismo em lugar de
destaque não apenas no ordenamento jurídico, como já se encontra, mas, também
na prática social, de forma a efetivá-lo para garantir a existência de uma vida
digna.
Por
conseguinte, como a Carta Maior se define com base na dignidade da pessoa
humana, (art. 1°, inc. III), evidencia-se que não basta o simples viver, urge a
necessidade de um mínimo existencial, com capacidade de garantir a dignidade
humana, fato este que demonstra que somente efetivar as leis ambientais não é
suficiente para suprir todo o estrago que o ser humano já causou, é necessário,
além de proteger e promover, atuar na restauração, para só então, resguardar os
direitos das presentes e futuras gerações.
2.
O
FEDERALISMO COOPERATIVO EM UM ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
Ocorre
que, no instante em que o constituinte originário enfatizou no art. 1° da Carta
Política a instituição de um Estado Federal, o mesmo aderiu à sistemática de
repartição de competências, já que esta forma é indissociável deste formato
Estatal, como consequência desta divisão, cada ente federado possui autonomia
de ação. Desta feita, o termo federalismo originou-se do latim foedus que exprime acordo ou aliança.
Na
concepção de Ferraz (apud BARBOSA E
PIRES, 2008, p. 105), este modelo se difere dos anteriores ao consagrar um
Federalismo tripartite, desenvolvido por meio da união indissolúvel entre a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, segundo redação do art.
18 da Carta Magna.
Conforme
o entendimento de Moraes (2013, p.60) estes entes são “autônomos e possuidores
da tríplice capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno
e auto-administração”.
Quanto
à indissolubilidade do vínculo federativo, Moraes (2013, p. 59/60) destaca que
o mesmo vem consagrado na Norma Maior desde 1891, e possui por finalidades “a unidade
nacional e a necessidade descentralizadora.” Neste sentido, é:
[...]
inadmissível qualquer pretensão de separação de um Estado-membro, do Distrito
Federal ou de qualquer Município da Federação, inexistindo em nosso ordenamento
jurídico o denominado direito de secessão.
A mera tentativa de secessão do Estado-membro permitirá a decretação de
intervenção federal (CF, art. 34, I), devendo sempre a Constituição ser
interpretada de sorte que não ameace a organização federal por ela instituída,
ou ponha em risco a coexistência harmoniosa e solidária da União, Estados e
Municípios.
Este entendimento é
expresso pela Carta Magna, no caput do
art. 1°, cuja redação se perfaz, “a República Federativa do Brasil, formada
pela união indissolúvel dos Estados, Distrito Federal e Municípios,
constitui-se em Estado Democrático de Direito” já no entrosamento do art. 18,
encontra-se a legitimação para a autonomia de cada ente, cuja redação se
esculpe da seguinte forma “a organização político-administrativa da República Federativa
do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
Por decorrência, cada ente
possui suas próprias competências e legislações relacionadas às matérias que
lhes concerne. Extrai-se do art. 3, inciso I do Caderno Constitucional, que “constituem
objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade
livre, justa e solidária”, e ainda, que este Federalismo é cooperativo, posto
que todas as entidades agem em conjunto visando a efetividade dos preceitos
constitucionais descritos neste caderno de leis.
Neste
ínterim, salienta Moraes (2013, p. 47) que são fundamentos da República
Federativa do Brasil, a soberania que
compreende a capacidade de editar sua própria ordem jurídica, desde a Carta Política
até os demais regramentos, bem como, a cidadania,
a qual embasa um “status do ser
humano, apresentando-se, simultaneamente, como objeto e direito fundamental das
pessoas”, e a dignidade da pessoa humana,
que aborda um valor espiritual e moral intrínseco ao homem, inerente a pessoa.
A
qual constitui o direito a um mínimo
existencial, que por sua vez, apresenta uma dupla concepção, englobando em
primeira face “um direito individual protetivo” tanto contra o Estado, quanto
contra as demais pessoas, e em segundo momento estabelece tratamento respeitoso
e igualitário a todos.
Têm-se,
também, os valores sociais do trabalho e
da livre iniciativa, que abraça todos os trabalhadores, em razão de que “é
através do trabalho que o homem garante sua subsistência e o crescimento do
país, prevendo a Constituição, em diversas passagens, a liberdade, o respeito e
a dignidade do trabalhador” nas palavras de Moraes (2013, p. 49).
Por
fim aborda-se o pluralismo político
onde se constata a preocupação do legislador em amparar a ampla e livre
participação popular no que tange ao futuro político do país.
Desta feita, os consórcios
públicos são definidos por meio da Lei n° 11.107/05, cujo art. 1° enfatiza
sobre a possibilidade jurídica da união entre os entes federados para
contratarem consórcios públicos, tencionando concretizar objetivos de interesse
comuns, e no art. 2°, encontra-se que, da junção entre os entes constituir-se-á
uma “associação pública ou pessoa jurídica de direito privado”, que em regra
atuará na consagração conjunta de suas competências comuns especificadas no
art. 23 da Carta Política.
Dispositivo este, que
expressa no inciso VI, a promulgação do dever em “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas
formas”, já no inciso VII, traz a competência pela preservação das florestas, fauna e flora, adiante, no inciso VIII,
esculpe a obrigação de “fomentar a produção agropecuária e organizar o
abastecimento alimentar”, por fim, no inciso XI, anota a necessidade de
“registrar, acompanhar, fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e
exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios”, ambas as
diretrizes enfatizando sobre a importância basilar que o meio ambiente possui, em
virtude de compreender uma extensão ao direito à vida.
Acerca do assunto Rodrigues
(2010, p. 59) retrata a importância de conceituar um Estado Federal:
[...] na medida em que
o princípio da indissolubilidade do vínculo federativo é uma das vigas mestras
do sistema constitucional brasileiro, não podendo sequer ser alterado por
emenda constitucional. Percebe-se que o princípio federativo está inserido na
crise do Estado e não foi revisto a fim de se adequar à teoria do Estado
necessária ao desenvolvimento do país. Logo, não houve uma revisão do conceito
jurídico de federação, mas sim a constatação da simples adaptação política no
sentido de fortalecimento do Poder central. Em consequência, há a rejeição do
Federalismo como forma organizada política, por grande parcela da doutrina, no
entanto, a noção jurídica de federação, como adiante se verá, sofreu em pouco
mais de duzentos anos, modificações sucessivas.
Para
Reverbel (2012, p. 16), o fenômeno do Federalismo em sua tridimensionalidade
significa que o mesmo se divide em três espécies sendo a fática, que constitui os “aspectos sociais apreendidos pela
experiência vivida”, a valorativa que
se refere à “atribuição de valor aos fatos, a verdadeira racionalidade,
artificidade, visando corrigir e ajustar o curso das águas do fenômeno
federalismo” e por fim, a forma normativa,
que diz respeito aos “aspectos sociais, atualizados por valores concretos
que se ajustam à realidade, recebem institucionalização e secreção pelos
sistemas jurídicos federais”. Desta feita, a análise federativa deve abordar
estes três enfoques para obter uma visão completa do sistema.
Neste
aparelho, os Estados unem-se para formar um único ente que corresponde à União,
isto é, criam autonomia por meio do Estado Federal. Sobre esta soberania
destaca Rousseau (2012, p. 55/56) que é inalienável e indivisível, posto que, “não
sendo senão o exercício da vontade geral, não pode jamais alienar-se e que o
soberano, que é um ser coletivo, não pode ser representado senão por si mesmo;
o poder bem pode transmitir-se, mas não a vontade”.
Por
indivisível, depreende-se que “a vontade é geral ou não é; é a de todo o povo
ou apenas de uma parte. No primeiro caso, esta vontade é declarada, é um ato de
soberania e faz lei. No segundo, não passa de uma vontade particular ou de um
ato de magistratura; é um decreto não mais” (2012, p. 57).
Ocorre
que por meio do Federalismo o poder pode se descentralizar de uma maneira mais
conveniente ao povo, organizando-se em três poderes sendo Executivo, Judiciário
e Legislativo.
Não é bom
que aquele que faz as leis as execute, nem que o corpo do povo desvie a atenção
dos problemas gerais, para dá-la a objetos particulares. Nada é mais perigoso
que a influência dos interesses privados nos negócios públicos e o abuso das
leis pelo governo é um mal menor que a corrupção do legislador, conseqüência
infalível dos problemas particulares. Sendo então o Estado alterado na sua
substância, toda reforma se torna impossível. Um povo que não abusaria jamais
do governo, também não abusaria da independência; um povo que governaria sempre
bem não teria necessidade de ser governado. (ROUSSEAU, 2012, p. 117).
Neste
sentido, o ponto basilar do Federalismo compreende esta divisão de poderes, que
juntos, guardam a integridade Estatal.
Ademais,
revela Costa (2009, p.25) que no viés do constitucionalismo moderno, “o
instituto político da separação de poderes, (...), sempre se revelou como uma
estratégia em busca de estabelecer, por meio do enfraquecimento do poder, o
espaço necessário à garantia dos direitos individuais”.
É
deste entendimento que resplandece o art. 16 da Declaração dos Direitos do
Homem de 1789, elucidando que, “qualquer sociedade, na qual a garantia dos
direitos não é assegurada nem a separação de poderes é determinada, não tem constituição”.
Neste
approach Montesquieu (2000, p. 202) enfatiza em concordância com Rousseau que:
A
liberdade política é essa tranquilidade de espírito que provém da opinião que
cada um possui de sua própria segurança; e, para que se possua essa liberdade,
é preciso que o governo seja tal que um cidadão não possa temer a um outro.
Quando numa só pessoa, ou num mesmo corpo de magistratura, o poder legislativo
se acha reunido ao poder, não poderá existir liberdade, porque se poderá temer
que o mesmo monarca, ou o mesmo senado, criem leis tirânicas, para executá-las
tiranicamente. Não existirá também liberdade, quando o poder de julgar não se
achar separado do poder legislativo e do executivo. Se o poder executivo
estiver unido ao poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos
cidadãos seria arbitrário, porque o juiz seria o legislador. E se estiver unido
ao poder executivo, o juiz poderá ter a força de um opressor.
Ou
seja, esta separação entre os poderes é essencial. Outrossim, no enfoque de
Dallari (2008, p. 39), o Federalismo adentrou no Brasil por meio da
Constituição de 1891, originando o modelo de governo República, momento em que
o poder dividiu-se em Províncias, tornando-se, posteriormente, Estados e originando
assim, a separação de poderes acima definida.
No
entanto, Rodrigues (2010, p. 105) afirma que esta sistemática emergiu ainda
antes da referida Constituição, sendo construído aos poucos no transcorrer do
tempo.
No
que tange ao modelo americano, este modelo de organização formou-se por
agregação, onde os Estados Soberanos desistiram deste arquétipo, unindo-se em
um único Estado Federal, gozando de autonomia indissolúvel e única.
Já
no caso do Brasil, este modelo ocorreu por desagregação, instante em que o
Estado unitário descentralizou-se, formando uma repartição de competências
entre institutos federados autônomos.
O
exemplo brasileiro permite aos seus entes a criação de suas próprias Legislações,
cujas quais sofrerão um controle constitucional a posteriori, visto que as leis do ordenamento jurídico
respeitam-se conforme sua hierarquia, desta forma, a Lei Municipal segue a Lei
Estadual que segue a Lei Federal, e cada qual cria a sua própria legislação sem
submeter-se a interferências alheias, a não ser nos casos de afronta a norma
maior.
Este
modelo de organização permite uma maior proximidade entre a sociedade e os
entes públicos, fazendo com que o governo veja com mais clareza as necessidades
locais podendo supri-las em sua completude.
Salienta-se
que o Federalismo brasileiro é cooperativo, por atuarem em conjunto.
Ressalta-se
que a forma federativa do Estado é cláusula pétrea em conformidade com o art.
60, §4°, inciso I da Carta Política, “art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: § 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de
emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado”, assim sendo, este
padrão compreende a pedra basilar para a construção do Estado Democrático de
Direito nacional, e como base, não pode ser removida.
3.
O
CONSÓRCIO PÚBLICO COMO INSTRUMENTO DO FEDERALISMO COOPERATIVO EFETIVANDO
POLÍTICAS PÚBLICAS DE NATUREZA AMBIENTAL
Ocorre
que a Carta Política de 88 é analítica, o que sugere dizer que a mesma trata
apenas dos assuntos basilares para a formação e funcionamento do Estado, assim
sendo, o conceito de consórcio público findou por não ter alcançado definição
legal, nem na Carta Magna nem na Lei n° 11.107/05, deixando tal função para a
doutrina.
Assim
Carvalho Filho (2012, p. 225) define consórcio público como sendo um negócio
jurídico plurilateral de direito público, onde se prioriza a cooperação mútua
entre os contratantes, podendo até mesmo ser considerado como multilateral, ao
que o mesmo enfatiza:
Constitui negócio jurídico, porque as partes manifestam suas
vontades com vistas a objetivos de natureza comum que pretendem alcançar. É
plurilateral, porque semelhante instrumento admite a presença de vários
pactuantes na relação jurídica, sem o regime de contraposição existente nos
contratos; por isso alguns o denominam de ato complexo. É de direito público,
tendo em vista que as normas regentes se dirigem especificamente para os entes
públicos que integram esse tipo de ajuste. Retratam cooperação mútua, numa
demonstração de que os interesses não são antagônicos, como nos contratos, e
sim paralelos, refletindo interesses comuns.
Por consequência, os consórcios públicos compreendem negócios
jurídicos plurilaterais de ação conjunta, porquanto, pode haver vários
pactuantes, com interesses comuns, formados com entes federados ou com
entidades privadas.
Desta feita, no instante em que se coadunam apenas com entes
federados, passam a ser pertencentes às normas do Direito Público, constituindo
uma associação pública, em conformidade com o art. 6° da Lei dos Consórcios
Públicos, integrando a administração indireta, gozando então, de todas as
especialidades inerentes aos entes públicos.
De outra forma, sempre que há a participação de instituição
privada, os consórcios públicos passam a reger-se pelas leis do direito civil, respeitado
a previsão do art. 6°, § 2° da respectiva lei que define:
Art. 6o O consórcio público adquirirá
personalidade jurídica: I – de direito público, no caso de constituir
associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de
intenções; II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da
legislação civil. § 1o O
consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados. § 2o No caso de se revestir de
personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público observará as
normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração
de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela
Consolidação das Leis do Trabalho - CLT.
Ocorre que conforme o art. 1°, §1°
concomitante com o art. 6°, os consórcios públicos adquirem personalidade
jurídica o que facilita sua fiscalização e responsabilização.
Assim, via de regra, os consórcios serão
regidos pelo direito público, salvo, quando houver participação privada,
quando, então, serão aplicadas as normas civis.
No entanto, independente de sua natureza
jurídica, o consórcio goza de privilégios legais, estabelecidos no art. 2° da
Lei em comento:
Art. 2o Os objetivos dos consórcios públicos
serão determinados pelos entes da Federação que se consorciarem, observados os
limites constitucionais. § 1o Para o cumprimento de seus objetivos,
o consórcio público poderá: I – firmar convênios, contratos, acordos de
qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou
econômicas de outras entidades e órgãos do governo; II – nos termos do contrato
de consórcio de direito público, promover desapropriações e instituir servidões
nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse
social, realizada pelo Poder Público; e III – ser
contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação
consorciados, dispensada a licitação.
Na casuística em espécie não existe
diferenciação entre consórcios, convênios e contratos, no entanto para a parte
doutrinária consórcios e convênios se distinguem devido ao fato de que nos
convênios existem interesses paralelos ou convergentes, e nos consórcios há a conjugação
de interesses, nesta espécie não se fala de partes, mas de partícipes
compartilhando objetivos.
Ademais, Medauar e Oliveira (2006, p 50)
estabelecem que a formação deste negócio jurídico ocorre através da formação de
um contrato, com efetivação de protocolo de interesses entre os associados, devendo
ser ratificado mediante lei por todos os participantes.
Este entendimento possui firmação,
também, no art. 241 da CF/88, que retrata:
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e
os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos.
As vantagens neste acordo de vontades
são inúmeras, dentre elas, se destacam a distribuição de recursos para o
planejamento, programação e execução de pretensões comuns, a formação ou
fortalecimento de vínculos existentes, visando à conjugação de esforços como
meio de atender as necessidades coletivas, melhor aproveitamento de recursos
humanos, financeiros, tecnológicos e orçamentários.
Portanto, esta espécie de negócio visa
consubstanciar interesses comuns, respeitando a individualidade e interesses de
cada ente através de uma ação conjunta efetuando uma coordenação de objetivos e
atos.
Toda atividade de oferecimento de uma utilidade
ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas
fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente
a seus deveres e presta por si mesmo o por quem lhe faça as vezes, sob um
regime de Direito Público - portanto, consagrador de prerrogativas de
supremacia e de restrições especiais – instituído em favor dos interesses
definidos como públicos no sistema normativo. (MELLO, 2011, p. 687).
Para um serviço público ser objeto de
consórcio público emerge a necessidade de dois elementos básicos, quais sejam:
a capacidade de trazer bem-estar à
sociedade e sua submissão a um regime de
direito público, assim o consórcio torna-se responsável pela efetivação
deste serviço considerando suas atribuições conforme estabelecido no acordo, momento
em que sua área de atuação estará ligada aos limites geográficos do ente conveniado
(no município a área será a municipal, em um estado será a estadual etc.).
Neste enfoque, Meirelles (2005, p. 395)
destaca que “com essa cooperação associativa das municipalidades reúnem-se
recursos financeiros, técnicos e administrativos que uma só prefeitura não
teria para executar o empreendimento desejado e de utilidade geral para todos,”
cuidando dos interesses locais e objetivando a redução de gastos.
Nada obstante, Durão (2007, p. 116)
enfatiza como vantagens a redução de gastos e trabalhos ociosos, a promoção
eficaz serviços comuns, a programação de orçamentos de forma mais
racionalizada, a facilidade na prestação de contas e o estabelecimento de uma
relação sadia entre os entes.
Salienta-se que o serviço precisa ser de
natureza pública, estando em alinhamento com os vértices constitucionais de
cada ente.
Neste enfoque para a execução de um
consórcio há a necessidade de estabelecer um planejamento com a identificação
do objeto, os objetivos pretendidos, um plano de ação para os recursos
financeiros, a vigência deste consórcio e o compromisso a ser estabelecido
entre os entes consorciados.
Por defluência constata-se que são
inúmeras as possibilidades de atuação dos consórcios públicos, sendo que seu
poder de persuasão e de eficácia torna-se maior frente à junção de outros entes
por um mesmo objetivo, facilitando a aceitação e a materialidade de suas
políticas públicas no núcleo social.
Por decorrência vem expresso no art. 23,
inc. VI, VII e XI da Carta Política a competência comum entre a União, Estados,
Distrito Federal e Municípios para, “VI- proteger o meio ambiente e combater a
poluição em qualquer de suas formas; VII- preservar as florestas, a fauna e a
fauna, XI- registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de
pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios.”
Este artigo possui fomento no art. 24
incs. VII e VIII do mesmo dispositivo legal, os quais disciplinam a competência
comum em legislar acerca da “VII- proteção ao patrimônio histórico, cultural,
artístico, turístico e paisagístico; VIII- responsabilidade por dano ao meio
ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico.”
Fato este que torna inegável o incentivo
do constituinte originário na direção de buscar a proteção e a restauração do
meio ambiente, inclusive, por meio de consórcios públicos.
A temática ambiental é de suma importância
em vista de tratar-se de um tema amplo que requer cuidados rigorosos por se
referir a recursos finitos e essenciais para a vida humana, recursos estes que
se encontram a ponto de esgotar-se devido ao consumismo desregrado da
sociedade.
Este pensamento descortinado acerca da
questão ambiental é que alicerça o pensamento ambientalista, pois a degradação
ao invés de estar sendo controlada encontra cada vez mais adeptos a
multiplicá-la.
Na seara de políticas públicas o cuidado
com o meio ambiente vem formando fortes adeptos e pesquisadores, conscientes da
realidade social e da importância ímpar que este bem possui no núcleo social.
Neste sentido Milaré (2011, p. 112) destaca:
Ao mencionar o perigo que corre o homem e o planeta Terra, (...), despontava uma questão instigante: qual das
duas entidades deve ser salva em primeiro lugar? A parte ou o todo? Ou
existiria uma espécie de solidariedade e cumplicidade entre ambos para se
preservarem mutuamente? A qual dos termos caberia a prioridade: à família
humana ou ao ecossistema planetário? Enfim, como considerar esta alternativa,
no âmbito do Direito?
É de conhecimento geral que a sociedade
desenvolve-se à custa dos recursos naturais. Ao que parece o homem não se
conscientizou acerca da finitude dos bens naturais para atender as necessidades
infinitas de uma geração consumeirista.
De um lado tem-se a globalização e o
crescimento a qualquer custo, de outro paira a sustentabilidade, fundamentalizada
no desenvolvimento social conjunto à preservação dos recursos naturais.
Isto desencadeia um confronto teórico e
prático, na busca de descobrir qual o ponto seria primordial: a satisfação de
um consumismo imoderado ou a busca pela sobrevivência da espécie humana e a
salvação de todo o Planeta?
No transcorrer do tempo, em vista das
degradações inegáveis e dos resultados de degradação irrecuperáveis, a
coletividade vem abrindo-se para a idéia de respeito ao meio ambiente e a visão
antropocêntrica vem dando vida a uma vertente ecocêntrica, assim o homem têm
abandonando a idéia de ver-se como o centro do universo, para adequar-se ao seu
lugar de ser, habitante e agente do globo terrestre, tal como os demais.
A visão antropocêntrica no olhar de
Milaré (2011, p. 114) torna-se um malefício, pois faz do homem um ser grande
demais em um mundo que o próprio é simplesmente um ser dependente e frágil.
A ética ambiental tem firmado posição, e
enraizado seus preceitos na órbita jurídica e fática.
Sendo o direito à vida irrenunciável e
inalienável, nada mais natural que o homem pretenda valorizá-la. Desta forma,
como o meio ambiente consiste em um reflexo das ações das pessoas, devolvendo
ao homem somente o que recebe do mesmo, influenciando diretamente em suas
vidas, não há óbice para que o homem passe a respeitar, proteger e restaurar
este bem, sob pena de negar-se aos preceitos constitucionais e a fruição de uma
vida com dignidade.
Ademais, vem esculpido no art. 5° da CF,
nas vestes de cláusula pétrea, a vida como o bem maior, bem como no art. 1°
inc. III tem-se a dignidade da pessoa humana como fundamento do Estado
Democrático de Direito, o que resulta no fato de que a vida seria insuficiente
se não fosse pautada em um mínimo existencial, que garante aos seres humanos
mais que o direito a não sucumbir, mas o direito a uma vida plena.
A qual apenas será possível através da
fruição de um meio ambiente sadio e equilibrado, posto que este bem atua
diretamente sobre a vida dos seres humanos, influenciando de forma imperativa,
emergindo no solo pátrio como expressão da própria vida.
4.
A
GESTÃO PÚBLICA ASSOCIADA DE FORMA A PROMOVER A SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
Nada
obstante, consciente da propriedade, unicidade e fundamentalidade deste bem é
que a gestão pública tem se coadunado para promover a sustentabilidade ambiental.
Neste sentido, Milaré (2011, p. 60) destaca que:
Em nossa
posição de espectadores e estudiosos da Questão Ambiental como ela se apresenta
hoje, antes que se abram as cortinas do cenário mundial, podemos levantar duas
hipóteses para alcançarmos uma visão razoável da realidade. Uma: o mundo é
plano e linear e o meio ambiente, que procuramos abranger, tem 360 graus; não
podemos vê-lo de um relance, será preciso dividir essa circunferência em
ângulos menores e girar à volta, ao alcance de nossos olhos: será sempre uma
visão fragmentada. Outra: o mundo é esférico, tridimensional, e com maior razão
não poderemos contemplá-lo porque muitas de suas faces, em latitude e
longitude, nos estarão invisíveis, inatingíveis, e a fragmentação é inevitável,
da mesma forma. Conclusão: é impossível vermos, contemplarmos, abarcarmos a
Questão Ambiental em todas as suas dimensões, de maneira plena e satisfatória.
Assim,
se fosse efetuada uma gestão visando o bem-estar e a recuperação do meio
ambiente, através de uma política pública de consórcio, isto possibilitaria uma
ação intensa e direta sobre seus malefícios, instante em que cada ente, dentro
de seu setor de competência apresentaria seu problema unindo esforços para um
agir mais localizado e próximo, resultando em uma ação completa e substantiva.
Para
Milaré (2011, p. 60) a visão do meio ambiente é setorial, e parcial, pois os
cenários modificam-se continuamente devido as ações humanas que muitas vezes demoram
a surtir efeitos. Se esta visão pudesse ser espacial, isto aumentaria as
chances de uma política pública regional ser efetiva.
O
que enfatiza a necessidade de os municípios participarem destas políticas, e de
incluírem a temática ambiental em suas gestões, já que além de uma necessidade
para a sobrevivência, a mesma, compreende uma competência Constitucional.
Assim, o
meio ambiente é tudo o que nos envolve e com o que interagimos. É um universo
de certa forma inatingível. Uma visão de 360 graus a nossa volta seria já uma
superação de nós mesmos, se pudéssemos alcançá-la. E convém lembrar que o
conhecimento é um processo discursivo e acumulativo para o qual necessitamos de
atualização, ajuda e complementação. Por isso, nós nos associamos uns aos
outros como átomos do saber, na tentativa de compreender o mundo que nos cerca.
De certo modo, aquele que conhece (sujeito) tem de identificar-se com o que é
conhecido (objeto). É preciso que nos identificamos com o ambiente e como
parte dele. (Milaré, 2011, p. 61).
Ocorre
que a realidade ambiental é mutante, apresentando desafios e peculiaridades,
assim, emerge como primeira necessidade o conhecimento sobre a área onde o
consórcio público iria atuar, de maneira a aproveitar ao máximo suas necessidades
e possibilidades de ação, quanto mais próxima fosse feita a análise, mais efetiva
ela seria.
É
necessário que os entes públicos acompanhem a visão preocupada do homem com
relação ao meio ambiente, possibilitando um agir conjunto em sua proteção e
recuperação, de forma que ambos reconheçam seus limites para poder agir sobre
ele e restaurá-lo.
Há
um estímulo forte para aderir a este pensamento, basta querer a sobrevivência
planetária, como declara Milaré (2011, p. 62/63).
É
com o objetivo de atacar as necessidades iniciando pela supressão das
necessidades regionais e setoriais que a Polícia Militar Ambiental de Santa
Catarina criou o programa Protetor Ambiental (Proa), no ano de 1999, que até
então formou 6.300 protetores ambientais.
Este
programa, criado através de um convênio entre os municípios e o estado
catarinense, direciona-se com base nos princípios do Programa Nacional de
Educação Ambiental (Pronea), visando inserir os jovens na educação ambiental,
promovendo um resgate de valores sociais e plantando no solo pátrio uma cultura
sustentável, por meio de atividades teóricas e práticas.
Na
circunscrição do Município de Chapecó/SC, atua o 5° Batalhão de Polícia Militar
Ambiental, auxiliando na promoção da educação ambiental, por meio do programa
Protetor Ambiental, o qual compreende um convênio entre os entes públicos e
privados, onde professores colaboradores podem atuar gratuitamente levando
educação e informação ambiental para adolescentes em idade escolar (12 a 16
anos).
Trata-se
de um exemplo de política pública desenvolvida pela Polícia Militar Ambiental,
onde os alunos são direcionados para o lado ambientalista, sendo
conscientizados sobre as necessidades ambientais, a finitude deste bem e sua
essencialidade para a vida humana.
No
que tange a instituição militar ambiental Dezordi (2006, p. 21) destaca que a
mesma emergiu em solo nacional baseada em convênios (com a FATMA, o IBAMA, o
Ministério Público e o Judiciário), visando agir administrativamente em
conjunto destes órgãos “na esfera dos procedimentos administrativos (utilização
de autos de infração, termos de embargos, termos de apreensão, etc., oriundos
daqueles órgãos), bem como ações de educação ambiental, buscando a
conscientização da comunidade para a necessidade de preservação e/ou proteção
ambiental”, visando dar efetividade as leis ambientais.
Assim,
o programa não é uma novidade, mas uma política de ação desta corporação,
pretendentes a dar concretude as suas prerrogativas. No que tange ao programa,
os alunos são disciplinados pelos policiais militares ambientais, fardados e
com conhecimento técnico específico para isto, e por demais professores
relacionados à área, os quais dão materialidade ao plano de ensino destes
jovens.
O
ingresso destes alunos se dá através de provas, instante em que participam
alunos de todos os âmbitos (urbanos e rurais), de todas as classes e raças,
possibilitando a realização de uma troca de conhecimento entre os discípulos.
As
turmas são formadas por 25 alunos e o curso possui a durabilidade de um ano. As
aulas são ministradas conforme as necessidades destes jovens, especialmente
sobre a matéria ambiental, iniciando na esfera jurídica e passando pela ótica
ambiental e ética, oferecendo um resgate de valores e uma aproximação entre a
instituição militar e a sociedade, dando efetividade às leis ambientais através
de atividades teóricas e práticas, despertando o senso crítico destas pessoas,
ensinando-as a resolverem suas problemáticas cotidianas dentro dos limites
legais.
O
2° Batalhão de Polícia Militar Ambiental de Chapecó/SC, desde a implantação do
programa (ano de 2006) formou 12 turmas de alunos (300 alunos).
O
programa Protetor Ambiental compreende um exemplo de ação do poder municipal
consorciado ao poder estatal, se materializando em um programa de extensa
atuação, desenvolvido com seriedade, objetivando formar cidadãos pensantes,
construtores de uma nova sociedade, conscientes de que da formalidade da lei
escrita para sua materialização há um longo caminho que precisa ser percorrido,
e estes alunos recebem instrução e ferramentas para poderem percorrer este
caminho seguros.
Os
alunos formados pelo programa possuem a capacidade de estar atuando voluntaria
e gratuitamente junto ao 2° Batalhão de Polícia Militar Ambiental de
Chapecó/SC, auxiliando no ministrar e no desenvolver das aulas, dentro de suas
possibilidades, como por exemplo, ajudando a organizar feiras, seminários e
demais eventos abertos ao público promovido pela instituição.
5.
DEFINIÇÕES
CONCLUSIVAS
O
respectivo manuscrito tratou de um tema de suma relevância, de tal forma que o
constituinte originário o esculpiu em diversas passagens constitucionais, ou
seja, o meio ambiente como extensão ao direito à vida.
Instante
em que o artigo se desenvolveu sob a ótica do desenvolvimento de um federalismo
cooperativo, abordando sobre suas definições jurídicas e doutrinárias e seus
pontos fortes para a efetivação de políticas públicas, dentre as quais, a
educação ambiental.
Nada
obstante, foi analisado os consórcios públicos sobre o olhar da confecção de um
acordo de vontades entre os entes públicos (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios), pretendendo dar efetividade aos preceitos ambientais.
Desta
feita, devido à extensão dos riscos evidenciados pelo meio ambiente, se propôs
a realização de consórcios que envolvessem principalmente os Municípios, o que
ocasionaria uma visão mais específica e próxima (regional, localizada),
facilitando o encontro e a aplicabilidade de soluções, atuando a partir de
pontos fragmentados, para o total.
Diante
disso, citou-se como exemplo o convênio público realizado entre o estado
Catarinense e seus municípios, que objetiva dar efetividade às leis e a
educação ambiental, resultante no programa Protetor Ambiental, realizado
através da Polícia Militar Ambiental e outros órgãos públicos e privados
(incluindo os municípios).
Este
programa busca atuar nos jovens desde a mais tenra idade como meio de implantar
valores, e construir uma sociedade pautada na legalidade e na sustentabilidade,
uma comunidade composta por jovens pensantes e atuantes, conscientes de seus
direitos e deveres como cidadãos.
O
programa tem alcançado um nível excelente de efetividade, tanto que desde sua
implantação (ano de 2006) na região (do município de Chapecó) até a atualidade
(ano de 2016) formou 300 protetores ambientais, cujos quais, saem dos cursos
com conhecimento e maturidade suficiente para solucionarem seus problemas pautados
na legalidade e com consciência acerca do imperativo de construir um sustentável.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Constituição
da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.
Acesso em: 19.12.2014.
_____. Lei n° 11.107 de 06 de abril de 2005. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11107.htm.
Acesso em 19.12.2014.
COSTA,
José Armando da. Controle do ato disciplinar.
2 ed. ver e atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2009.
DALLARI, Dalmo de Abreu. República
e Federação no Brasil. Cadernos
Adenauer IX ( 2008), N. 1. 20 anos da Constituição Cidadã. Rio de Janeiro:
Fundação Konrad Adenauer 2008.
DEZORDI, Sadiomar Antonio. Competência da Polícia Militar de Santa Catarina como autoridade
policial para efetuar a lavratura do termo circunstanciado na esfera ambiental.
Monografia apresentada como requisito parcial para a obtenção de título de Bacharel
em Segurança Pública pela Universidade do Vale do Itajaí, 2006.
DURÃO. Pedro. Convênios & Consórcios Públicos. 2. ed. Curitiba: Juruá
Editora, 2007.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo.
25 ed revista, ampliada e atualizada até a lei nº 12.597 de 3/01/12. São Paulo:
Atlas, 2012.
MEDAUAR,
Odete; OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Consórcios
Públicos: comentários à Lei 11.107/2005. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30ed. São Paulo:
Malheiros, 2005.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 29. ed.
rev. e atualizada até a EC 68, de 21.12.2011. Belo Horizonte: Malheiros, 2011.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: a gestão ambiental em foco. Doutrina,
jurisprudência e glossário. 7. ed.São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
MONTESQUIEU, Charles. O Espírito das Leis. Apresentação Renato
Janine Ribeiro. Tradução Cristina Murachco. 3ª. ed. São Paulo: Martins Fontes,
2000.
MORAES, Alexandre de. Direitos humanos fundamentais: teoria
geral; comentários aos artigos 1° a 5° da Constituição da República Federativa
do Brasil, doutrina e jurisprudência. 10 ed. São Paulo: Atlas, 2013.
REVERBEL,
Carlos Eduardo Dieder, O Federalismo numa visão Tridimensional do
direito. 1 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012.
PIRES, Maria Coeli Simões;
BARBOSA, Maria Elisa Braz (Coord). Consórcios Públicos: Instrumento do federalismo cooperativo. Belo Horizonte: Fórum, 2008.
RODRIGUES, Nina Trícia
Disconzi. O federalismo e o
desenvolvimento nacional. Porto Alegre: Ed. UniRitter, 2010.
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social: princípios de
direito político. Trad. J. Cretella Jr. e Agnes Cretella. – 3 ed. rev. São
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012.
[1] Advogada; Graduada em Direito pela
UNOESC; Autora do Blog Direito em Estudo; Autora do livro A promoção dos
Direitos Humanos Fundamentais através da Polícia Militar.
