OS CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS DIANTE DO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: CONCRETIZAÇÃO DO FEDERALISMO COOPERATIVO
THE CONSORTIUM INTER BEFORE THE
SUSTAINABLE DEVELOPMENT: IMPLEMENTATION OF CO FEDERALISM
Aline Oliveira Mendes de Medeiros[1]
Resumo: A presente
pesquisa pretende analisar os consórcios públicos como forma de promover o
respeito pelo meio ambiente, enfatizando o programa Protetor Ambiental
desenvolvido pelo 2° Batalhão de Polícia Militar Ambiental de Chapecó/SC – e também,
através do Estado de SC-, com o auxílio de outros órgãos públicos e privados,
como por exemplo, o ente municipal, visando a levar educação ambiental aos
munícipes, pretendentes a resolver os conflitos relacionados com a área
ambiental e resgatar valores sociais. No intuito de verificar uma resposta a
esta temática, formulou-se o seguinte problema de pesquisa: é possível a junção
entre o poder municipal e o estatal, consubstanciado no programa Protetor
Ambiental, promover o respeito ambiental através da educação ambiental? Visando
a responder ao problema proposto, o trabalho tem por objetivo geral discutir a
possibilidade de, através da educação, implantar e resgatar valores sociais
promovendo a conscientização acerca da essencialidade do meio ambiente e
desenvolvendo a sustentabilidade no solo pátrio, promovendo a alteridade e
efetividade das leis ambientais. E, por objetivos específicos: a) estudar os
consórcios públicos e os convênios públicos, materializado no programa Protetor
Ambiental, como meio de concretizar a educação ambiental; b) analisar a
contribuição da educação ambiental para a preservação e a restauração do meio
ambiente; c) pesquisar a efetividade do programa no solo regional. Destarte, existem
diversos métodos educacionais em matéria ambiental, porém, o Programa Protetor
Ambiental se destaca por ter se originado através da Polícia Militar Ambiental
de Santa Catarina e por ser implantado por agentes fardados, possibilitando uma
aproximação entre a sociedade e a instituição militar, desmistificando a ideia
da Polícia Militar como ente apenas repressivo, e ainda, atua como forma de autorizar
a participação de entes públicos e privados que queiram contribuir para a
efetividade do programa, ou seja, realizar uma aproximação entre a PM –órgão estatal-,
e o Município quebrando aquela ideia de Estado distante do ente municipal, ou
seja, desanuviando a ideia de que o Estado não possui conhecimento acerca das
necessidades regionais.
Palavras-chave: Direito
ambiental; Consórcios Públicos; Gestão municipal; Federalismo cooperativo.
Abstract:This research aims to analyze public consortia as a way to promote
respect for the environment, emphasizing the Environmental Protector program
developed by the 2nd Environmental Military Police Battalion of Chapecó/SC –
and also, through the State of SC-, with the assistance of other public and
private bodies, such as the municipal entity, with a view to bringing
environmental education to citizens, intending to resolve conflicts related to
the environmental area and rescue social values. In order to verify an answer
to this theme, the following research problem was formulated: is it possible
for the junction between municipal and state power, embodied in the
Environmental Protector program, to promote environmental respect through
environmental education? Aiming to respond to the proposed problem, the work
has the general objective of discussing the possibility of, through education,
implanting and recovering social values promoting awareness about the
essentiality of the environment and developing sustainability in the homeland,
promoting the otherness and effectiveness of environmental laws. And, for
specific objectives: a) to study public consortia and public agreements, materialized
in the Environmental Protector program, as a means of implementing
environmental education; b) analyze the contribution of environmental education
to the preservation and restoration of the environment; c) research the
effectiveness of the program on the regional ground. Thus, there are several
educational methods in environmental matters, however, the Environmental
Protector Program stands out for having originated through the Environmental
Military Police of Santa Catarina and for being implemented by uniformed
agents, enabling an approximation between society and the military institution,
demystifying the idea of the Military Police as only a repressive entity, and
also acts as a way to authorize the participation of public and private
entities that want to contribute to the effectiveness of the program, that is,
to bring about an approximation between the PM -state agency-, and the
Municipality breaking that idea of the State distant from the municipal
entity, that is, clearing the idea that the State does not have knowledge about
regional needs.
Keywords: environmental
law; Public Consortia; Municipal management; Cooperative federalism.
1. DEFINIÇÕES
INTRODUTÓRIAS
O presente artigo
tratará acerca dos consórcios intermunicipais diante do desenvolvimento
sustentável, de maneira a concretizar o federalismo cooperativo.
Diante disso, diz-se que
o federalismo da Carta Política de 1988 é tripartite, ou seja, consagrado
através da separação de poderes, onde cada ente exerce sua função de forma
harmônica e autônoma. O federalismo é desenvolvido de maneira indissolúvel
entre os Estados, Distrito Federal e Municípios.
Por decorrência, será
expresso acerca da utilização dos consórcios públicos como instrumento do
federalismo cooperativo, atuando em efetivação das políticas públicas atinentes
a esfera ambiental, ou seja, realizando uma aproximação entre o ente federal,
estatal e municipal.
Em consequência, será
destacado sobre a gestão pública associada para a promoção da sustentabilidade
ambiental, momento em que a esfera ambiental será abordada no viés da
necessidade de descortinar a sociedade sobre sua fundamentalidade e
essencialidade, não apenas para a sadia qualidade de vida, como esculpe o art.
225 da Carta Magna, mas como garantia de uma vida digna, porquanto, enfatizando
o fato de que sem o desfrute dos recursos naturais esta ideia –sadia qualidade
de vida- estaria fora do alcance.
Nada obstante, será
abordado sobre a necessidade de abandonar a visão antropocêntrica do homem
sobre o meio ambiente, rumo a uma nova forma de ver, pensar e agir, baseada no
ecocentrismo, pondo o ambientalismo em lugar de destaque não apenas no
ordenamento jurídico, como já se encontra, mas, também na prática social, de
forma a efetivá-lo para garantir a existência de uma vida digna.
Por conseguinte, como
a Carta Maior se define com base na dignidade da pessoa humana, (art. 1°, inc.
III), evidencia-se que não basta o simples viver, urge a necessidade de um
mínimo existencial, com capacidade de garantir a dignidade humana, fato este
que demonstra que somente efetivar as leis ambientais não é suficiente para
suprir todo o estrago que o ser humano já causou, é necessário, além de
proteger e promover, atuar na restauração, para só então, resguardar os
direitos das presentes e futuras gerações.
2. O FEDERALISMO
COOPERATIVO EM UM ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
Ocorre que, no
instante em que o constituinte originário enfatizou no art. 1° da Carta
Política a instituição de um Estado Federal, o mesmo aderiu à sistemática de
repartição de competências, já que esta forma é indissociável deste formato
Estatal, como consequência desta divisão, cada ente federado possui autonomia
de ação. Desta feita, o termo federalismo originou-se do latim foedus que
exprime acordo ou aliança.
Na concepção de
Ferraz (apud BARBOSA E PIRES, 2008, p. 105), este modelo se difere
dos anteriores ao consagrar um Federalismo tripartite, desenvolvido por meio da
união indissolúvel entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, segundo redação do art. 18 da Carta Magna.
Conforme o
entendimento de Moraes (2013, p.60) estes entes são “autônomos e possuidores da
tríplice capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno e
auto-administração”.
Quanto à
indissolubilidade do vínculo federativo, Moraes (2013, p. 59/60) destaca que o
mesmo vem consagrado na Norma Maior desde 1891, e possui por finalidades “a
unidade nacional e a necessidade descentralizadora.” Neste sentido, é:
[...] inadmissível
qualquer pretensão de separação de um Estado-membro, do Distrito Federal ou de
qualquer Município da Federação, inexistindo em nosso ordenamento jurídico o
denominado direito de secessão. A mera tentativa de secessão do
Estado-membro permitirá a decretação de intervenção federal (CF, art. 34, I),
devendo sempre a Constituição ser interpretada de sorte que não ameace a
organização federal por ela instituída, ou ponha em risco a coexistência
harmoniosa e solidária da União, Estados e Municípios.
Deste modo, o agir
municipal deve ter respeito pelo agir estatal e também, federal, de modo a um não
interferir de maneira prejudicial aos outros, vez que, existe uma espécie de
hierarquia entre estes entes expressa constitucionalmente, ou seja, uma forma
de organização sistemática em que ambos devem coexistir harmoniosamente.
Este entendimento é
expresso pela Carta Magna, no caput do art. 1°, cuja redação
se perfaz, “a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel
dos Estados, Distrito Federal e Municípios, constitui-se em Estado Democrático
de Direito” já no entrosamento do art. 18, encontra-se a legitimação para a
autonomia de cada ente, cuja redação se esculpe da seguinte forma “a
organização político-administrativa da República Federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos,
nos termos desta Constituição”.
Por decorrência, cada
ente possui suas próprias competências e legislações relacionadas às matérias
que lhes concerne, ressalta-se dentro deste sistema harmônico suas autonomias
próprias. Extrai-se do art. 3, inciso I do Caderno Constitucional, que
“constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I -
construir uma sociedade livre, justa e solidária”, e ainda, que este
Federalismo é cooperativo, posto que todas as entidades agem em conjunto
visando a efetividade dos preceitos constitucionais descritos neste caderno de
leis.
Neste ínterim,
salienta Moraes (2013, p. 47) que são fundamentos da República Federativa do
Brasil, a soberania que compreende a capacidade de editar sua
própria ordem jurídica, desde a Carta Política até os demais regramentos, bem
como, a cidadania, a qual embasa um “status do ser
humano, apresentando-se, simultaneamente, como objeto e direito fundamental das
pessoas”, e a dignidade da pessoa humana, que aborda um valor
espiritual e moral intrínseco ao homem, inerente a pessoa.
A qual, por sua vez,
abarca o direito a um mínimo existencial, que em sua concepção,
apresenta um duplo entendimento, englobando em primeira face “um direito
individual protetivo” tanto contra o Estado quanto contra as demais pessoas, e
em segundo momento estabelece tratamento respeitoso e igualitário a todos, vez
que seu manto protetivo envolve um resguardo desde a face individual até social.
Têm-se, também, os valores
sociais do trabalho e da livre iniciativa, que abraça todos os
trabalhadores, em razão de que “é através do trabalho que o homem garante sua
subsistência e o crescimento do país, prevendo a Constituição, em diversas
passagens, a liberdade, o respeito e a dignidade do trabalhador” nas palavras
de Moraes (2013, p. 49). Por fim aborda-se o pluralismo político onde se
constata a preocupação do legislador em amparar a ampla e livre participação popular
no que tange ao futuro político do país.
Desta feita, os
consórcios públicos são definidos por meio da Lei n° 11.107/05, cujo art. 1°
enfatiza sobre a possibilidade jurídica da união entre os entes federados para
contratarem consórcios públicos, tencionando concretizar objetivos de interesse
comuns, e no art. 2°, encontra-se que, da junção entre os entes constituir-se-á
uma “associação pública ou pessoa jurídica de direito privado”, que em regra
atuará na consagração conjunta de suas competências comuns especificadas no
art. 23 da Carta Política.
Dispositivo este, que
expressa no inciso VI, a promulgação do dever em “proteger o meio ambiente e
combater a poluição em qualquer de suas formas”, já no inciso VII, traz a
competência pela preservação das florestas, fauna e flora, adiante,
no inciso VIII, esculpe a obrigação de “fomentar a produção agropecuária e
organizar o abastecimento alimentar”, por fim, no inciso XI, anota a
necessidade de “registrar, acompanhar, fiscalizar as concessões de direitos de
pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios”,
ambas as diretrizes enfatizando sobre a importância basilar que o meio ambiente
possui, em virtude de compreender uma extensão ao direito à vida. Acerca do
assunto Rodrigues (2010, p. 59) retrata a importância de conceituar um Estado
Federal:
[...] na medida em
que o princípio da indissolubilidade do vínculo federativo é uma das vigas
mestras do sistema constitucional brasileiro, não podendo sequer ser alterado por
emenda constitucional. Percebe-se que o princípio federativo está inserido na
crise do Estado e não foi revisto a fim de se adequar à teoria do Estado
necessária ao desenvolvimento do país. Logo, não houve uma revisão do conceito
jurídico de federação, mas sim a constatação da simples adaptação política no
sentido de fortalecimento do Poder central. Em consequência, há a rejeição do
Federalismo como forma organizada política, por grande parcela da doutrina, no
entanto, a noção jurídica de federação, como adiante se verá, sofreu em pouco
mais de duzentos anos, modificações sucessivas.
Salienta-se que muito
se assevera acerca da necessidade por hierarquia entre os entes, em respeito as
nuances da Carta Magna, porém, as necessidades sociais imperam por haver uma
proximidade entre os entes, de forma a exercerem um trabalho cooperativo. É
comum, tomar-se conhecimento através de meios midiáticos o fato de os entes
estatais e federados contribuírem financeiramente com os municípios para
satisfazer as necessidades regionais, no entanto, neste trabalho, enfatiza-se
outro aspecto deste atuar. Referir-se-á, ao agir conjunto, por meio de um órgão
puramente estatal – a Polícia Militar- dentro de escolas municipais por meio de
um programa educacional.
É mais que um descentralizar
de dinheiro: é um agir conjunto. Uma aproximação entre dois entes – a força
estatal, em atuar educativo e o ente
municipal escolar, cujo qual possui conhecimento específico sobre as necessidades
de seus frequentadores.
Para Reverbel (2012,
p. 16), o fenômeno do Federalismo em sua tridimensionalidade significa que o
mesmo se divide em três espécies sendo a fática, que constitui os
“aspectos sociais apreendidos pela experiência vivida”, a valorativa que
se refere à “atribuição de valor aos fatos, a verdadeira racionalidade,
artificidade, visando corrigir e ajustar o curso das águas do fenômeno
federalismo” e por fim, a forma normativa, que diz respeito
aos “aspectos sociais, atualizados por valores concretos que se ajustam à
realidade, recebem institucionalização e secreção pelos sistemas jurídicos
federais”. Desta feita, a análise federativa deve abordar estes três enfoques
para obter uma visão completa do sistema.
Neste aparelho, os
Estados unem-se para formar um único ente que corresponde à União, isto é,
criam autonomia por meio de respaldo do Estado Federal. Sobre esta soberania
destaca Rousseau (2012, p. 55/56) que é inalienável e indivisível, posto que,
“não sendo senão o exercício da vontade geral, não pode jamais alienar-se e que
o soberano, que é um ser coletivo, não pode ser representado senão por si
mesmo; o poder bem pode transmitir-se, mas não a vontade”.
Por indivisível,
depreende-se que “a vontade é geral ou não é; é a de todo o povo ou apenas de
uma parte. No primeiro caso, esta vontade é declarada, é um ato de soberania e
faz lei. No segundo, não passa de uma vontade particular ou de um ato de
magistratura; é um decreto não mais” (2012, p. 57). Ocorre que por meio
do Federalismo o poder pode se descentralizar de uma maneira mais conveniente
ao povo, organizando-se em três poderes sendo Executivo, Judiciário e
Legislativo e por meio de consórcios
públicos esta vontade proveniente do povo pode se unir com a vontade
proveniente do Município, Estado e Estado Federal e realizar-se entre ambas.
Não é bom que aquele
que faz as leis as execute, nem que o corpo do povo desvie a atenção dos
problemas gerais, para dá-la a objetos particulares. Nada é mais perigoso que a
influência dos interesses privados nos negócios públicos e o abuso das leis
pelo governo é um mal menor que a corrupção do legislador, consequência infalível
dos problemas particulares. Sendo então o Estado alterado na sua substância,
toda reforma se torna impossível. Um povo que não abusaria jamais do governo,
também não abusaria da independência; um povo que governaria sempre bem não
teria necessidade de ser governado. (ROUSSEAU, 2012, p. 117).
Neste sentido, o
ponto basilar do Federalismo compreende esta divisão de poderes, que juntos,
guardam a integridade Estatal. Ademais, revela Costa (2009, p.25) que no viés do
constitucionalismo moderno, “o instituto político da separação de poderes,
(...), sempre se revelou como uma estratégia em busca de estabelecer, por meio
do enfraquecimento do poder, o espaço necessário à garantia dos direitos
individuais”. Salienta-se neste aspecto a necessidade de colocar-se uma vírgula
a este pensamento, vez que, os consórcios públicos não pretendem interferir de
forma a enfraquecer o ente federado, ao contrário, visa proporcionar uma
aproximação, conhecimento sobre as necessidades regionais e satisfação das
necessidades imperativas.
É deste entendimento
que resplandece o art. 16 da Declaração dos Direitos do Homem de 1789,
elucidando que, “qualquer sociedade, na qual a garantia dos direitos não é
assegurada nem a separação de poderes é determinada, não tem constituição”. Neste approach
Montesquieu (2000, p. 202) enfatiza em concordância com Rousseau que:
A liberdade política
é essa tranquilidade de espírito que provém da opinião que cada um possui de
sua própria segurança; e, para que se possua essa liberdade, é preciso que o
governo seja tal que um cidadão não possa temer a um outro. Quando numa só
pessoa, ou num mesmo corpo de magistratura, o poder legislativo se acha reunido
ao poder, não poderá existir liberdade, porque se poderá temer que o mesmo
monarca, ou o mesmo senado, criem leis tirânicas, para executá-las tiranicamente.
Não existirá também liberdade, quando o poder de julgar não se achar separado
do poder legislativo e do executivo. Se o poder executivo estiver unido ao
poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria
arbitrário, porque o juiz seria o legislador. E se estiver unido ao poder
executivo, o juiz poderá ter a força de um opressor.
Ou seja, a separação
entre os poderes consagrada pela Carta Marga de 88 é essencial, porém, a
sociedade grita para ser ouvida e havendo um sistema próximo a ela, ela ganharia
a oportunidade de ser escutada, respeitada e realizar-se em seu núcleo de
direitos, garantias e deveres. Outrossim, no enfoque de Dallari (2008, p. 39),
o Federalismo adentrou no Brasil por meio da Constituição de 1891, originando o
modelo de governo República, momento em que o poder dividiu-se em Províncias,
tornando-se, posteriormente, Estados e originando assim, a separação de poderes.
No entanto, Rodrigues
(2010, p. 105) afirma que esta sistemática emergiu ainda antes da referida
Constituição, sendo construída aos poucos no transcorrer do tempo. O que não é
de todo rejeitado, visto que, as leis estão para o povo, ou seja, do povo
emerge a necessidade e para o povo são estabelecidas as leis e sistemas necessários.
No que tange ao
modelo americano, este modelo de organização formou-se por agregação, onde os
Estados Soberanos desistiram deste arquétipo, unindo-se em um único Estado
Federal, gozando de autonomia indissolúvel e única – veja-se, que fora
preferível um modelo de atuar integrado e único.
Já no caso do Brasil,
este modelo ocorreu por desagregação, instante em que o Estado unitário
descentralizou-se, formando uma repartição de competências entre institutos
federados autônomos.
O exemplo brasileiro
permite aos seus entes a criação de suas próprias Legislações, cujas quais sofrerão
um controle constitucional a priori e a posteriori, visto que as
leis do ordenamento jurídico respeitam-se conforme sua hierarquia, desta forma,
a Lei Municipal segue a Lei Estadual que segue a Lei Federal, e cada qual cria
a sua própria legislação sem submeter-se a interferências alheias, a não ser
nos casos de afronta a norma maior. Há um respeito e observância à lei
estabelecida, sem que haja uma vinculação propriamente dita, uma obrigação de
seguir a regra sobreposta, o que significa dizer que um Município pode vir a
criar uma lei de que necessite sem que o Estado já tenha se posicionado a respeito,
ou mesmo o ente Federal, desde que haja a necessidade disto.
Este modelo de
organização permite uma maior proximidade entre a sociedade e os entes
públicos, fazendo com que o governo veja com mais clareza as necessidades
locais podendo supri-las em sua completude, vez que, nada impede que o Estado
tomando conhecimento desta lei municipal venha a se posicionar legalmente sobre
a mesma, editando uma lei respectiva à esta que pode vir de encontro a ela, e
neste caso, se sobreponha a municipal ou vir a favor, da mesma forma o ente
Federal, que também, pode se posicionar ao tomar conhecimento desta lei
municipal, sem que tenha havido uma interferência estatal e posicionando-se
obrigue aos demais em sua concepção.
Salienta-se que o
Federalismo brasileiro é cooperativo, por atuar em conjunto. Ressalta-se que a
forma federativa do Estado é cláusula pétrea em conformidade com o art. 60,
§4°, inciso I da Carta Política, “art. 60. A
Constituição poderá ser emendada mediante proposta: § 4º - Não será objeto de
deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa
de Estado”, assim sendo, este padrão compreende a pedra basilar para a
construção do Estado Democrático de Direito nacional, e como base, não pode ser
removida.
3. O CONSÓRCIO PÚBLICO
COMO INSTRUMENTO DO FEDERALISMO COOPERATIVO EFETIVANDO POLÍTICAS PÚBLICAS DE
NATUREZA AMBIENTAL
Ocorre que a Carta
Política de 88 é analítica, o que sugere dizer que a mesma trata apenas dos
assuntos basilares para a formação e funcionamento do Estado, assim sendo, o
conceito de consórcio público findou por não ter alcançado definição legal, nem
na Carta Magna nem na Lei n° 11.107/05, deixando tal função para a doutrina. Assim Carvalho Filho
(2012, p. 225) define consórcio público como sendo um negócio jurídico
plurilateral de direito público, onde se prioriza a cooperação mútua entre os
contratantes, podendo até mesmo ser considerado como multilateral, ao que o
mesmo enfatiza:
Constitui negócio
jurídico, porque as partes manifestam suas vontades com vistas a objetivos de
natureza comum que pretendem alcançar. É plurilateral, porque semelhante instrumento
admite a presença de vários pactuantes na relação jurídica, sem o regime de
contraposição existente nos contratos; por isso alguns o denominam de ato
complexo. É de direito público, tendo em vista que as normas regentes se
dirigem especificamente para os entes públicos que integram esse tipo de
ajuste. Retratam cooperação mútua, numa demonstração de que os interesses não
são antagônicos, como nos contratos, e sim paralelos, refletindo interesses
comuns.
Por consequência, os consórcios públicos compreendem negócios jurídicos
plurilaterais de ação conjunta, porquanto, pode haver vários pactuantes, com
interesses comuns, formados através de entes federados em ação conjunta de
entidades privadas.
Desta feita, no instante em que se coadunam apenas com entes federados,
passam a ser pertencentes às normas do Direito Público, constituindo uma
associação pública, em conformidade com o art. 6° da Lei dos Consórcios
Públicos, integrando a administração indireta, gozando então, de todas as
especialidades inerentes aos entes públicos. De outra sorte, sempre que há a participação de instituição privada, os
consórcios públicos passam a reger-se pelas leis do direito civil, respeitado a
previsão do art. 6°, § 2° da respectiva lei que define:
Art. 6o O
consórcio público adquirirá personalidade jurídica: I – de direito público, no
caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de
ratificação do protocolo de intenções; II – de direito privado, mediante o
atendimento dos requisitos da legislação civil. § 1o O
consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados. § 2o No
caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio
público observará as normas de direito público no que concerne à realização de
licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal,
que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT.
Ocorre que conforme o
art. 1°, §1° concomitante com o art. 6°, os consórcios públicos adquirem
personalidade jurídica o que facilita sua fiscalização e responsabilização. Assim,
via de regra, os consórcios serão regidos pelo direito público, salvo, quando
houver participação privada, quando, então, serão aplicadas as normas civis. No
entanto, independentemente de sua natureza jurídica, o consórcio goza de
privilégios legais, estabelecidos no art. 2° da Lei em comento:
Art. 2o Os
objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da Federação
que se consorciarem, observados os limites constitucionais. § 1o Para
o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá: I – firmar
convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios,
contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos
do governo; II – nos termos do contrato de consórcio de direito público,
promover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de
utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder
Público; e III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos
entes da Federação consorciados, dispensada a licitação.
Na casuística em
espécie não existe diferenciação entre consórcios, convênios e contratos, no
entanto para uma parte doutrinária consórcios e convênios se distinguem devido
ao fato de que nos convênios existem interesses paralelos ou convergentes, e
nos consórcios há a conjugação de interesses, nesta espécie não se fala de
partes, mas de partícipes compartilhando objetivos, ou seja, forma uma unidade,
um único objeto, neste caso, um programa educacional.
Ademais, Medauar e
Oliveira (2006, p 50) estabelecem que a formação deste negócio jurídico ocorre
através da formação de um contrato, com efetivação de protocolo de interesses entre
os associados, devendo ser ratificado mediante lei por todos os participantes. Este
entendimento possui firmação, também, no art. 241 da CF/88, que retrata:
Art. 241. A União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os
consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados,
autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência
total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à
continuidade dos serviços transferidos.
As vantagens neste
acordo de vontades são inúmeras, dentre elas, se destacam a distribuição de
recursos para o planejamento, programação e execução de pretensões comuns, a
formação ou fortalecimento de vínculos existentes, visando à conjugação de
esforços como meio de atender as necessidades coletivas, melhor aproveitamento
de recursos humanos, financeiros, tecnológicos e orçamentários.
Portanto, esta
espécie de negócio visa consubstanciar interesses comuns, respeitando a
individualidade e interesses de cada ente através de uma ação conjunta
efetuando uma coordenação de objetivos e atos, neste ato, o ente estatal entra
com a necessidade educacional, enquanto o ente municipal entra com as
necessidades de cada indivíduo de sua esfera, por exemplo, na escola de
determinado local pode se evidenciar maior necessidade por educação instrutiva
acerca do uso e descarte de agrotóxico enquanto em outro predomina-se a respectiva
aos maus tratos aos animais, uso de queimadas, desmatamento (...), problemas
estes evidenciados apenas dentro de um mesmo Município.
Toda atividade de
oferecimento de uma utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da
coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o
Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo o por quem
lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público - portanto, consagrador de
prerrogativas de supremacia e de restrições especiais – instituído em favor dos
interesses definidos como públicos no sistema normativo. (MELLO, 2011, p. 687).
Para um serviço
público ser objeto de consórcio público emerge a necessidade de dois elementos
básicos, quais sejam: a capacidade de trazer bem-estar à
sociedade e sua submissão a um regime de direito público, assim o
consórcio torna-se responsável pela efetivação deste serviço considerando suas
atribuições conforme estabelecido no acordo, momento em que sua área de atuação
estará ligada aos limites geográficos do ente conveniado (no município a área
será a municipal, em um estado será a estadual etc.).
Neste enfoque,
Meirelles (2005, p. 395) destaca que “com essa cooperação associativa das
municipalidades reúnem-se recursos financeiros, técnicos e administrativos que
uma só prefeitura não teria para executar o empreendimento desejado e de
utilidade geral para todos,” cuidando dos interesses locais e objetivando a
redução de gastos.
Nada obstante, Durão
(2007, p. 116) enfatiza como vantagens a redução de gastos e trabalhos ociosos,
a promoção eficaz de serviços comuns, a programação de orçamentos de forma mais
racionalizada, a facilidade na prestação de contas e o estabelecimento de uma
relação sadia entre os entes. Salienta-se que o serviço precisa ser de natureza
pública, estando em alinhamento com os vértices constitucionais de cada ente.
Neste enfoque para a
execução de um consórcio há a necessidade de estabelecer um planejamento com a
identificação do objeto, os objetivos pretendidos, um plano de ação para os
recursos financeiros, a vigência deste consórcio e o compromisso a ser
estabelecido entre os entes consorciados.
Por defluência
constata-se que são inúmeras as possibilidades de atuação dos consórcios
públicos, visto que o poder de persuasão e eficácia do atuar de um ente
torna-se maior e mais difuso com o agir integrado de outro ente, facilitando a
aceitação e a materialidade de ambas as políticas públicas no núcleo social.
Por decorrência vem
expresso no art. 23, inc. VI, VII e XI da Carta Política a competência comum
entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios para, “VI- proteger o
meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII- preservar
as florestas, a fauna e a fauna, XI- registrar, acompanhar e fiscalizar as
concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais
em seus territórios.”
Este artigo possui
fomento no art. 24 incs. VII e VIII do mesmo dispositivo legal, os quais
disciplinam a competência comum em legislar acerca da “VII- proteção ao
patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII-
responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de
valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.” Fato este que
torna inegável o incentivo do constituinte originário na direção de buscar a
proteção e a restauração do meio ambiente, inclusive, por meio de consórcios
públicos.
Desta forma, a
temática ambiental é de suma importância em vista de tratar-se de um tema amplo
que requer cuidados rigorosos por se referir a recursos finitos e essenciais
para a vida humana, recursos estes que se encontram a ponto de esgotar-se
devido ao consumismo desregrado da sociedade. Este pensamento descortinado
acerca da questão ambiental é que alicerça o pensamento ambientalista, pois a
degradação ao invés de estar sendo controlada encontra cada vez mais adeptos a
multiplicá-la.
Na seara das
políticas públicas o cuidado com o meio ambiente vem formando fortes adeptos e
pesquisadores, conscientes da realidade humana e da importância ímpar que este
bem possui para o núcleo social. Neste sentido Milaré (2011, p. 112) destaca:
Ao mencionar o perigo
que corre o homem e o planeta Terra, (...),
despontava uma questão instigante: qual das duas entidades deve ser salva em
primeiro lugar? A parte ou o todo? Ou existiria uma espécie de solidariedade e
cumplicidade entre ambos para se preservarem mutuamente? A qual dos termos
caberia a prioridade: à família humana ou ao ecossistema planetário? Enfim,
como considerar esta alternativa, no âmbito do Direito?
É de conhecimento
geral que a sociedade desenvolve-se à custa dos recursos naturais. Ao que
parece o homem não se conscientizou acerca da finitude dos bens naturais para
atender as necessidades infinitas de uma geração consumeirista, então, de que
forma preservar a espécie humana – o homem, em sua concepção egoísta- sem que
haja um ecossistema ou um planeta habitável ao seu dispor?
De um lado tem-se a
globalização e o crescimento a qualquer custo, de outro paira a
sustentabilidade, fomentada através do desenvolvimento social conjunto à
preservação dos recursos naturais. Veja-se que não se pede um estagnar humano,
mas sim, abre-se vistas para um crescimento e desenvolvimento conjunto ao meio
ambiente, de maneira a suprir ambas as necessidades. Isto desencadeia um
confronto teórico e prático, qual seja, buscar descobrir qual o ponto é
primordial: a satisfação de um consumismo imoderado ou a busca pela
sobrevivência da espécie humana e com isto, a salvação de todo o Planeta?
No transcorrer do
tempo, em vista das degradações inegáveis e dos seus resultados irrecuperáveis,
a coletividade vem abrindo-se para a ideia de respeito ao meio ambiente e a
visão antropocêntrica vem dando vida a uma vertente ecocêntrica. Assim, o homem
ou mulher, têm se despido da ideia de ver-se como o centro do universo, abandonando
sua busca egoísta de ver sua imagem refletida no espelho para permitir que as
cortinas do seu quarto cedam e permitam que uma visão mais ampla adentre em seu
recinto, e com isto, busque adequar-se ao seu lugar de ser, habitante e agente
do globo terrestre, tal como os demais.
A visão
antropocêntrica no olhar de Milaré (2011, p. 114) torna-se um malefício, pois
faz do homem um ser grande demais em um mundo que o próprio é simplesmente um
ser dependente e frágil. Com isto, o abrir de suas cortinas permite que o mesmo
veja o existir fora do seu quarto, muitas vezes, fora da sua casa e até mesmo
de sua cidade. Permite um ampliar de sua visão e um ver mais específico quanto
as necessidades ambientais e próprias.
Diante disso, a ética
ambiental tem firmado posição, e enraizado seus preceitos na órbita jurídica e
fática. Para tanto, sabendo que o direito à vida é irrenunciável e inalienável,
nada mais natural que o homem pretenda valorizá-la. Desta forma, como o meio
ambiente consiste em um reflexo das ações das pessoas, devolvendo ao homem
somente o que recebe do mesmo, influenciando diretamente em suas vidas, não há
óbice para que o homem passe a respeitar, proteger e restaurar este bem, sob
pena de negar-se aos preceitos constitucionais e a fruição de uma vida com
dignidade.
Ademais, vem
esculpido no art. 5° da CF, nas vestes de cláusula pétrea, a vida como o bem
maior, bem como no art. 1° inc. III tem-se a dignidade da pessoa humana como
fundamento do Estado Democrático de Direito, o que resulta no fato de que a
vida seria insuficiente se não fosse pautada em um mínimo existencial, que
garante aos seres humanos mais que o direito a não sucumbir, mas o direito a
uma vida plena.
A qual apenas será
possível através da fruição de um meio ambiente sadio e equilibrado, posto que,
este bem atua diretamente sobre a vida dos seres humanos, influenciando de
forma imperativa, emergindo no solo pátrio como expressão da própria vida.
4. A GESTÃO PÚBLICA
ASSOCIADA DE FORMA A PROMOVER A SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
Nada obstante,
consciente da propriedade, unicidade e fundamentalidade do meio-ambiente é que
a gestão pública tem se coadunado para promover a sustentabilidade ambiental.
Neste sentido, Milaré (2011, p. 60) destaca que:
Em nossa posição de
espectadores e estudiosos da Questão Ambiental como ela se apresenta hoje,
antes que se abram as cortinas do cenário mundial, podemos levantar duas
hipóteses para alcançarmos uma visão razoável da realidade. Uma: o mundo é
plano e linear e o meio ambiente, que procuramos abranger, tem 360 graus; não
podemos vê-lo de um relance, será preciso dividir essa circunferência em
ângulos menores e girar à volta, ao alcance de nossos olhos: será sempre uma
visão fragmentada. Outra: o mundo é esférico, tridimensional, e com maior razão
não poderemos contemplá-lo porque muitas de suas faces, em latitude e
longitude, nos estarão invisíveis, inatingíveis, e a fragmentação é inevitável,
da mesma forma. Conclusão: é impossível vermos, contemplarmos, abarcarmos a
Questão Ambiental em todas as suas dimensões, de maneira plena e satisfatória.
Por isso, o
imperativo de construir consórcios públicos visando unir a visão do descortinar
das vistas quanto as necessidades de cada um. Neste instante, sendo efetuada
uma gestão visando o bem-estar e a recuperação do meio ambiente, através de uma
política pública de consórcio, isto possibilitaria uma ação intensa e direta
sobre os seus malefícios, instante em que cada ente, dentro de seu setor de
competência apresentaria seu problema unindo esforços para um agir mais
localizado e próximo, resultando em uma ação completa e substantiva.
Para Milaré (2011, p.
60) a visão do meio ambiente é setorial, e parcial, pois os cenários
modificam-se continuamente devido as ações humanas que muitas vezes demoram a
surtir efeitos. Se esta visão pudesse ser espacial, isto aumentaria as chances
de uma política pública regional ser efetiva.
O que enfatiza a
necessidade de os municípios participarem destas políticas, e de incluírem a
temática ambiental em suas gestões, já que além de uma necessidade para a
sobrevivência, a mesma, compreende uma competência Constitucional.
Assim, o meio
ambiente é tudo o que nos envolve e com o que interagimos. É um universo de
certa forma inatingível. Uma visão de 360 graus a nossa volta seria já uma
superação de nós mesmos, se pudéssemos alcançá-la. E convém lembrar que o
conhecimento é um processo discursivo e acumulativo para o qual necessitamos de
atualização, ajuda e complementação. Por isso, nós nos associamos uns aos
outros como átomos do saber, na tentativa de compreender o mundo que nos cerca.
De certo modo, aquele que conhece (sujeito) tem de identificar-se com o que é
conhecido (objeto). É preciso que nos identificamos com o
ambiente e como parte dele. (Milaré, 2011, p. 61).
Ocorre que a
realidade ambiental é mutante, apresentando desafios e peculiaridades, deste
modo, emerge como primeira necessidade o conhecimento sobre a área onde o
consórcio público irá atuar, de maneira a aproveitar ao máximo suas
necessidades e possibilidades de ação, quanto mais próxima fosse feita a
análise, mais efetiva ela se torna.
É necessário que os
entes públicos acompanhem a visão preocupada do homem com relação ao meio
ambiente, possibilitando um agir conjunto em sua proteção e recuperação, de
forma que ambos reconheçam seus limites para poder agir sobre ele e
restaurá-lo. Há um estímulo forte para aderir a este pensamento, basta querer a
sobrevivência planetária, como declara Milaré (2011, p. 62/63).
Focando-se no
objetivo de atacar as necessidades federais, iniciando pela supressão das
necessidades regionais e setoriais é que a Polícia Militar Ambiental de Santa
Catarina criou o programa Protetor Ambiental (Proa), no ano de 1999, que até
então formou 6.300 protetores ambientais.
Este programa, criado
através de um convênio entre os municípios e o estado catarinense, direciona-se
com base nos princípios do Programa Nacional de Educação Ambiental (Pronea),
visando inserir os jovens na educação ambiental, promovendo um resgate de
valores sociais e plantando no solo pátrio uma cultura sustentável, por meio de
atividades teóricas e práticas.
Na circunscrição do
Município de Chapecó/SC, atua o 5° Batalhão de Polícia Militar Ambiental,
auxiliando na promoção da educação ambiental, por meio do programa Protetor
Ambiental, o qual compreende um convênio entre os entes públicos e privados,
onde professores colaboradores podem atuar levando educação e informação
ambiental para adolescentes em idade escolar (12 a 16 anos).
Trata-se de um
exemplo de política pública – modalidade consórcio público - desenvolvida pela
Polícia Militar Ambiental, onde os alunos são direcionados para o lado ambientalista,
sendo conscientizados sobre as necessidades ambientais, que inclui a visão
sobre a finitude deste bem e sua essencialidade para a vida humana.
No que tange a
instituição militar ambiental Dezordi (2006, p. 21) destaca que a mesma emergiu
em solo nacional baseada em convênios (com a FATMA, o IBAMA, o Ministério
Público e o Judiciário), visando agir administrativamente em conjunto destes
órgãos “na esfera dos procedimentos administrativos (utilização de autos de
infração, termos de embargos, termos de apreensão, etc., oriundos daqueles
órgãos), bem como ações de educação ambiental, buscando a conscientização da
comunidade para a necessidade de preservação e/ou proteção ambiental”,
pretendente a dar efetividade as leis ambientais.
Assim, o programa não
é uma novidade, mas uma política de ação desta corporação, determinante a dar
concretude as suas prerrogativas. No que tange ao programa, os alunos são
disciplinados pelos policiais militares ambientais, fardados e com conhecimento
técnico específico para isto, e por demais professores relacionados à área, os
quais dão materialidade ao plano de ensino destes jovens.
O ingresso destes
alunos se dá através de provas, instante em que participam alunos de todos os
âmbitos (urbanos e rurais), de todas as classes e raças, possibilitando a realização
de uma troca de conhecimento entre os discípulos.
As turmas são
formadas por 25 alunos e o curso possui a durabilidade de um ano. As aulas são
ministradas conforme as necessidades destes jovens, especialmente sobre a
matéria ambiental, iniciando na esfera jurídica e passando pela ótica ambiental
e ética, oferecendo um resgate de valores e uma aproximação entre a instituição
militar e a sociedade, dando efetividade às leis ambientais através de
atividades teóricas e práticas, despertando o senso crítico destas pessoas,
ensinando-as a resolverem suas problemáticas cotidianas dentro dos limites
legais e ambientais.
O 2° Batalhão de
Polícia Militar Ambiental de Chapecó/SC, desde a implantação do programa (ano
de 2006) formou 12 turmas de alunos (300 alunos). O programa Protetor Ambiental
compreende um exemplo de ação do poder municipal consorciado ao poder estatal,
se materializando em um programa de extensa atuação, desenvolvido com
seriedade, objetivando formar cidadãos pensantes, construtores de uma nova sociedade,
conscientes de que da formalidade da lei escrita para sua materialização há um
longo caminho que precisa ser percorrido, e estes alunos recebem instrução e
ferramentas para poderem percorrer este caminho seguros.
Os alunos formados
pelo programa possuem a capacidade de estar atuando voluntaria e gratuitamente
junto ao 2° Batalhão de Polícia Militar Ambiental de Chapecó/SC, auxiliando no
ministrar e no desenvolver das aulas, dentro de suas possibilidades, como por
exemplo, ajudando a organizar feiras, seminários e demais eventos abertos ao
público promovido pela instituição.
5. DEFINIÇÕES
CONCLUSIVAS
O respectivo
manuscrito tratou de um tema de suma relevância, de tal forma que o
constituinte originário o esculpiu em diversas passagens constitucionais, ou
seja, o meio ambiente como extensão ao direito à vida.
Instante em que o
artigo se desenvolveu sob a ótica do desenvolvimento de um federalismo
cooperativo, abordando sobre suas definições jurídicas e doutrinárias e seus
pontos fortes para a efetivação de políticas públicas, dentre as quais, a
educação ambiental.
Nada obstante, foi
analisado os consórcios públicos sobre o olhar da confecção de um acordo de
vontades entre os entes públicos (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios), pretendendo dar efetividade aos preceitos ambientais.
Desta feita, devido à
extensão dos riscos evidenciados pelo meio ambiente, se propôs a realização de
consórcios que envolvessem principalmente os Municípios, o que ocasionaria uma
visão mais específica e próxima (regional, localizada), facilitando o encontro
e a aplicabilidade de soluções, atuando a partir de pontos fragmentados para o
total.
Diante disso,
citou-se como exemplo o convênio público realizado entre o estado Catarinense e
seus municípios, que objetiva dar efetividade às leis e a educação ambiental,
resultante no programa Protetor Ambiental, realizado através da Polícia Militar
Ambiental de Santa Catarina e outros órgãos públicos e privados (incluindo os
municípios).
Este programa busca
atuar nos jovens desde a mais tenra idade como meio de implantar valores, e construir
uma sociedade pautada na legalidade e na sustentabilidade, visando a construção
de uma comunidade composta por jovens pensantes e atuantes, conscientes de seus
direitos e deveres como cidadãos.
O programa tem
alcançado um nível excelente de efetividade, tanto que desde sua implantação
(ano de 2006) na região (do município de Chapecó) até a atualidade (ano de
2016) formou 300 protetores ambientais, cujos quais, saem dos cursos com
conhecimento e maturidade suficiente para solucionarem seus problemas pautados
na legalidade e com consciência acerca do imperativo de construir um
sustentável.
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[1] Advogada; Graduada em
Direito pela UNOESC; Autora do Blog Direito em Estudo; Autora do livro A
promoção dos Direitos Humanos Fundamentais através da Polícia Militar.
http://www.egem.org.br/noticias/index.php?cod_noticia=759
10/04/2015 - Resultado do 1º Concurso de artigos Científicos
Após a avaliação dos 49 artigos enviados por 64 autores que
participaram do 1º Concurso de Artigos Científicos promovido pela Escola de
Gestão Pública Municipal - EGEM e pela Federação Catarinense de Municípios -
FECAM, com a parceria da Fórum Editora, o resultado foi publicado noDiário Oficial dos Municípios de Santa Catarina desta
sexta-feira (10).
Os artigos foram avaliados com base na relevância e pertinência do
trabalho para a área de pesquisa, na riqueza conceitual na formulação dos
problemas, consistência e rigor na abordagem teórico-metodológica e na
argumentação, na Interlocução com a produção da área, na originalidade e
contribuição para o avanço do conhecimento na área.
De acordo com o edital do concurso (49/2014), os três melhores colocados
apresentarão seus trabalhos no dia 19 de maio, às 9 horas, no 11º Congresso
Catarinense de Secretários de Finanças, Contadores Públicos e Controladores
Internos Municipais, que ocorre em Florianópolis.
Os três selecionados para a apresentação oral são:
• Daiana Cristina Sebenello, com o artigo "Capacitação de Equipes no Setor
Público Possível Caminho para a Eficiência?";
• Luiz Carlos de Sousa, com o artigo "Partilha do ICMS: a Conveniência do
Cálculo do Valor Adicionado na Partilha do Imposto para os Municípios
Catarinenses" e
• Terezinha de Fátima J Scziminski, com o artigo "Regime Próprio de
Previdência x Regime Geral de Previdência Social: Importância e
Vantagens".
As apresentações serão feitas em 15 minutos com mais 5 minutos para
perguntas e respostas. Após uma nova avaliação, os três artigos serão premiados
da seguinte forma: 1º Colocado: Publicação do artigo em revista da editora
Fórum, R$ 3.000,00 e iPad; 2º Colocado: Publicação do artigo em revista da
editora Fórum e R$ 3.000,00 e 3º Colocado: Publicação do artigo em revista da
editora Fórum e R$ 1.500,00.
Além dos três artigos que seguem para a apresentação oral, serão também
encaminhados à publicação os seguintes artigos:
• Os Consórcios Intermunicipais diante do Desenvolvimento
Sustentável: Concretização do Federalismo Cooperativo, de Aline Oliveira Mendes
de Medeiros Franceschina;
• O Regime Diferenciado de Contratações - RDC - e as Mudanças nas
Contratações Públicas, de Ana Paula Tomaselli Baade Kuboyama;
• Captação de Recursos nos Municípios da Amplanorte - Associação dos
Municípios do Planalto Norte Catarinense, de Carolina Gaio;
• Análise das Despesas com Softwares de Aplicação nas Prefeituras
Catarinenses, de César Claudir da Silva;
• Gastos com Saúde: Um Estudo de Caso sobre o Percentual da Aplicação
dos Recursos na Área da Sáude do Município de Meleiro - SC, de Daiani Macarini
e Jonas Scremin Brolese;
• Gestão Municipal de Recursos do Fundo Nacional de Assistência Social,
de Denise da Silva Hosoi e
• Custos na Contabilidade Pública Municipal, de Dreone Felski Mendes.
[1]
Advogada; Pós-Graduada em Direito do Trabalho e Previdenciário; Autora do Blog
Direito em Estudo; Autora do livro A Promoção dos Direitos Humanos Fundamentais
Através da Polícia Militar. E-mail: linny.mendes@hotmail.com.
• Daiana Cristina Sebenello, com o artigo "Capacitação de Equipes no Setor Público Possível Caminho para a Eficiência?";
• Luiz Carlos de Sousa, com o artigo "Partilha do ICMS: a Conveniência do Cálculo do Valor Adicionado na Partilha do Imposto para os Municípios Catarinenses" e
• Terezinha de Fátima J Scziminski, com o artigo "Regime Próprio de Previdência x Regime Geral de Previdência Social: Importância e Vantagens".
